空间格局构建是省级国土空间规划的重要内容，是实现省级国土空间规划上下融贯的核心环节，是我国规划治理的重要手段和依据。为提升生态文明理念下省级国土空间规划编制水平和空间治理能力，建立有效的空间格局技术框架体系是国土空间规划标准体系构建的核心任务，因此需要在全面梳理现有研究体系和实践总结的基础上，面向国土空间规划和治理新体系提出一套省级国土空间规划空间格局的技术框架体系，落实发展目标、空间战略，解决空间问题，引导资源要素合理配置，保障空间数量、质量。通过空间格局这一关键环节，实现省级国土空间规划的上下贯通、左右协调，以及国土空间规划编制、实施、评估的全要素、全过程统筹。

从研究领域和研究层次的差异性来看，对空间格局的研究集中在城镇空间和生态空间，对农业空间的研究相对欠缺；在宏观层面已有研究以全国和省域层面的空间结构研究为主，在中观层面以国内外比较成熟的城市群、都市圈和大都市连绵带研究为代表，在微观层面则以城市功能布局研究为主。其中，宏观和中观层面上的城镇空间格局研究善于运用“城市区域”理论，以“点线面”的关系表达为主，即将城镇作为“点”，将城镇间的互动过程作为“轴”和“网”，将均质功能区作为“面”，形成“点线面”结构和“点轴网”体系。对于生态空间的研究也有学者基于ArcGIS 软件进行源和阻力面分析，探索生态安全格局的构建思路，但该方法更偏重于中微观层面，对宏观格局的把控仍有欠缺。对于农业空间的研究仍偏重于以空间格局为基础，落脚点为农业生产方式和农业产业发展，对农业空间本身的优化研究还较为欠缺。在融合三类空间的国土空间格局构建研究方面，樊杰等学者基于“经济—生态—社会”综合效益和“生产—分配—消费”立体系统的区域发展均衡模型，通过将“点轴”系统理论加入面状形态进行完善，构建了综合地理区划，提出了国土空间开发格局的优化思路。方创琳、马世发等学者从不同空间尺度对“三生空间”的优化进行了方法论层面的探讨。

从各类空间性规划的研究视角差异性来看，随着2003 年和2008 年两次政府机构改革，各大部委对空间资源话语权的争夺愈发激烈，传统空间性规划中的空间格局自成体系、事权分散、相互掣肘，各自的技术逻辑往往局限于一隅，在具体实施及管控手段上的成熟度也不同，导致规划管理上的“重叠区”与“盲区”并存。其中，在省域城镇体系规划层面已形成一套以“一化、三结构、一网络”为主的理论框架和“点—轴系统”的空间关系，以反映城镇间社会经济活动组织的客观规律和不同区域间差异化的空间组织模式，被广泛应用在城镇体系规划中。但一直以来，由于缺乏有效的管理抓手，城镇体系规划仅具有指导下位规划编制的间接作用，实施成效欠佳。主体功能区规划基于资源本底条件、承载力与适宜性，以行政单元为抓手，可以与空间治理政策紧密挂钩，兼顾基础地位和战略价值，但其偏重“全域空间”，更强调的是空间功能的优化。但全球进入信息化、网络化时代后，各类功能点之间的网络连接关系愈加强化，将各行政区分而治之的方式在客观上易形成壁垒，不利于跨区域协调、协作。土地利用规划更强调采用约束性指标的“定量”和控制线“定界”进行用途管制，优化资源和国土空间结构(表1)。

表 1 传统空间性规划中空间格局编制要点及存在问题

整体上看，我国对省级国土空间格局优化的系统性研究还处于探索之中，目前还存在三方面难点：

近年来，国家不断推进规划体制改革，如《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》( 中发〔2018〕44 号) 提出“要强化国家发展规划的统领作用，明确空间战略格局、空间结构优化方向及重大生产力布局安排，为国家级空间规划留出接口”。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》( 中发〔2019〕18 号) 提出“自上而下编制各级国土空间规划，对空间发展作出战略性、系统性安排”。从建立定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系要求的角度来看，空间格局作为国家发展规划和国土空间规划两个规划的主要编制内容，实际上是代表不同逻辑框架和管制规则下的规划手段，也是两个规划互留接口的关键环节，目前还面临衔接机制不健全、规划逻辑不衔接和规划期限不一致三大难点。而加强规划衔接是促进国家统一规划体系形成的重要保障，需要从3个方面加强对其接口关系的认知。

空间格局优化作为省级国土空间规划的核心内容，需要关注价值观层面与技术层面相融合的逻辑框架。在价值观层面，需要突出国土空间规划的基于人与自然和谐共生的可持续发展价值、基于战略引领的高质量发展价值和基于空间治理的规划效能价值；在技术层面，需要突出省级国土空间规划的战略性、科学性、协调性和操作性。而要打通上述逻辑框架的关键是解决好空间格局的两大关系：

综上，本文提出以美丽国土和美好人居为核心，以治理逻辑、规划逻辑和共生逻辑三大逻辑为基本逻辑，价值观与技术性相融合的省级国土空间规划空间格局构建的整体框架和技术体系(图1)。

图1 省级国土空间规划空间格局构建的整体框架体系

突出空间格局作为资源配置重要依据的治理逻辑，建立“资源—空间—资源”的治理逻辑链条，按照定量化、空间化、精准化的技术标准，强调客观、真实的资源本底评价，遵循自然地理格局、历史演进规律和经济发展规律，明确空间需求和空间矛盾，进而指导资源的科学再分配，实现空间格局的优化，促进人、地、水的匹配和国土空间生态、经济、社会的综合效益最大化。基于资源与空间的逻辑闭环，通过空间维度回答资源分配的取和舍问题，通过时间维度回答资源利用的缓和急问题，通过治理维度回答资源利用的轻和重问题(图2)。

图2 建立“资源—空间—资源”的治理逻辑

突出空间格局作为实现政府施政纲领的规划逻辑，充分发挥国土空间规划的基础性作用，构建“战略—格局—系统”的逻辑链条，形成本地禀赋和比较优势，落实发展定位和战略、统筹三大空间格局，通过主体功能区、3条控制线和网络化廊道等空间治理手段及指标、控制线、政策、重大项目传导等传导手段，形成上下贯通、左右衔接的“一张蓝图”规划体系(图3)。

图3 “战略—格局—系统”技术逻辑体系

从实现人与自然和谐共生的角度看，为解决长期存在的人和自然之间、自然生态系统内部关系之间、生产和生活活动之间、城市和城市之间、城市和乡村之间的空间矛盾，应立足于“三生空间”的空间数量关系和空间质量关系，构建人与自然和谐共生的空间格局，并将其作为“三生空间”格局优化的共生逻辑。同时，明确各类空间底线和上限临界点，用好各类空间管制、用途管制手段，实现“三生空间”和谐共生的“一张蓝图”。

空间格局的构建首先需要基于本底资源的识别与评价，其次才能充分考虑空间格局的指导意义和传导路径，为国土空间用途管制的精细化和强管控夯实基础。在省级国土空间规划中，应以“双评价”的生态重要性、农业适宜性和城镇适宜性分析为基础，综合考虑生态、人口、土地、农业、文化资源的分布特征及历史格局变迁情况，根据资源备选性、互补性和排他性等原则，解读本底资源现状、资源演变趋势，建立全域覆盖的2档4级本底资源多级评价矩阵(图4)。同时，加强对双宜区、多宜区的要素再识别和整体协调统筹，强调重点生态和农业空间的重要性和优先级，并按重要性程度层层下落，下一层级服从上一层级。

图4 开发保护空间评价矩阵

空间战略是将国家省级战略定位和发展目标落实在规划策略上的重要转译与解构手段，转译是将发展定位、目标从发展规划语境转译为国土空间规划语汇，突出的是空间性；解构是将发展定位、目标按照提纲挈领的要求转换为可落实、可分解的具体功能和空间管控手段。在转译和解构过程中要明确支撑发展定位所需的具体功能及空间映射，以促进空间战略对规划整体的引领作用。与此同时，通过国土空间规划与发展规划的“前置—互动—反馈—落实”的4个衔接程序，在国土空间规划的制定与动态维护过程中，均需从资源约束和空间负外部性影响等角度对空间战略的制定与实施提出修正，甚至进行重大调整，以确保规划遵循生态优先、绿色发展的原则，实现人与自然的和谐共生。

空间结构具备承上启下的作用，承上就是要将目标定位与空间战略作为实践目标，结合自然地理格局、历史人文流变、资源环境承载能力和空间适宜性，最终落实到实体空间上，并明确格局中各类空间要素的主体功能和管控要求，起到启下的作用。

为了在大区域尺度下清晰直观和相对具象地描述各类空间的组织结构，应结合不同空间发展阶段和空间结构关系，在抽象结构表达上采用“高等级重点功能空间+ 主要走廊网络化链接+ 不同主体功能分区”的“点线面”组合方式。这是在运用区域规划中常用的“点—轴2.0系统”技术手段的基础上进行优化，注重解决各类空间矛盾冲突和明确冲突避让规则，构建“点线面”三类空间要素的矛盾冲突矩阵表，进一步梳理各类要素的融合叠加和避让规则(表2)，协调各类空间的矛盾冲突。

表 2 开发保护格局中三类空间矛盾冲突处理规则矩阵

同时，要避免出现传统“点—轴”结构表达方式中忽视生态、农业、城镇格局有机互动的问题。在《省级国土空间规划编制指南( 试行)》中特别提出要加强网络化空间组织，网络空间的构建要体现水、生态、人口、历史文化资源的空间要素流动和三类空间的有机互动。因此，空间格局要通过网络化空间组织加强资源保护性、资源融合性和资源支撑性三大特性。在资源保护性方面，可通过构建生物多样性保护网络和河流碧道网络等加强对生物资源与水资源的保护。在资源融合性方面，可通过构建魅力游道网络、文化遗产线路网等彰显具有代表性的历史文化和自然景观资源。在资源支撑性方面，重点通过交通、水利和能源等基础设施网络的构建，支撑区域人口等资源要素的流动和各类开发空间的建设，从以往强调体系完整的蓝图型规划向侧重保障和实施的支撑型规划转变。

空间格局的构建立足治理逻辑，回答资源对于空间的需求映射问题；立足规划逻辑，回答空间战略对于空间的需求映射问题；尊重和顺应自然与历史格局，以问题导向、目标导向和治理导向为原则，解决资源在空间上的重大矛盾冲突，回应战略在空间上的重点问题，构建省级全域覆盖、坚持主体功能、适应空间发展规律和阶段、兼顾开发和保护的总体格局(图5)。

图5 总体格局与三大空间格局构建技术路线

而尊重和顺应自然与历史格局，就是要站在大历史观的角度充分遵循和顺应相对固化的自然地理与人口经济格局，遵循空间资源禀赋和比较优势。同时，在充分将“双评价”结果纳入分类空间格局的基础上，在生态格局的构建上应强调自然恢复和重点生态功能保护，在农业格局的构建上应充分尊重和顺应农业耕作历史，并将集中连片优质农田集中区、特色农产品主产区和未来重点农业现代化产业区等农业空间纳入其中。

在问题导向上，空间格局构建需要重点优化存在资源矛盾和空间冲突的主要区域。例如，在生态格局的构建上应加强对重点问题区域的集中修复，完成生态修复任务；在农业格局的构建上应解决农业空间与交通廊道建设、生态保护红线、城镇建设空间的矛盾；在城镇格局的构建上应通过加强都市圈、城市群的建设，解决中心城市带动力不足等问题。

在目标导向上，空间格局构建需要将保护和开发提出的空间类目标落实到空间上。根据不同省区特征，保护格局应充分对接林地、草地和湿地等专项规划目标，实现森林覆盖率、森林蓄积量、基本草原面积等核心指标。在开发格局构建上应满足重大开放通道、开放平台和重点产业空间保障的需求。

在治理导向上，空间格局构建需要通过指标分解、控制线和分区管控等手段实现空间治理。以生态空间为例，可通过调入候鸟迁徙通道和节点，以及补划红树林、珊瑚礁、重要河口、海洋重要生态区等方式，引导生态保护红线落地生态格局，引导将重点生态功能区纳入生态格局，并进一步明确相应的重点管控要求。

根据不同空间资源的自然属性和资源环境承载力，坚持生态优先和确保粮食安全两个核心原则，以农业空间的“粮食保障”空间数量底线和生态空间的“生产生活”空间数量底线为前提，倒逼城镇空间形成建设用地和开发边界“天花板”，在严守“天花板”上限的基础上，留有弹性。从空间资源数量上限和数量底线两个数量关系着手，实现“三生空间”的协调、高效、可持续利用。

坚持高质量的空间品质，以针对三类空间的不同高标准指标来管控空间质量，保障空间有序发展。在城镇空间中，重点强调用地集约、高效，重视提升城镇空间绿色、宜居等品质。在农业空间中，强调推进农用地综合整治和高标准农田建设带动农业空间质量的提升。在生态空间中，从保护、观赏、利用和支撑4个维度入手，强调高标准管控和提升综合价值。在保护维度上，增加新增国土修复面积、自然保护地面积等。在观赏维度上，强调在严格保护的基础上，综合自然景观要素和历史文化要素评价，形成历史文化与自然景观网络。从利用维度上，重点构建全域旅游格局，突显历史文化和自然景观资源从绿水青山到金山银山的价值转化。从支撑维度上，通过文旅项目的点状供地政策，形成能落地的空间支撑(图6)。

图6 生态空间的高标准管控和综合价值提升

从空间格局落地实施角度看，需要确定空间资源再分配的导向和方案，包括空间资源总量、结构、流向和供给。其核心作用包括两大方面：一是作为国土空间规划最核心的空间性管控内容，直接服务于规划意图的实现；二是通过差异化的空间资源配置促进用地结构、空间匹配，以及土地资源利用方式的优化。其中，空间资源总量需要匹配空间需求，空间资源结构需要匹配分类空间，空间资源流向需要解决空间矛盾，空间资源供给需要集约导向。

空间资源总量是空间格局可落地、可量化的直接表达，需要建立从空间需求到资源总量分配的测算模型。空间资源总量测算模型既要涵盖三类空间的需求总量，也要选取最能体现公共服务和公共利益的核心资源类型和约束性指标。

以土地资源和水资源为核心建立测算模型。其中，土地资源核心指标选取省级约束性指标—建设用地总量、耕地保有量和林地保有量。建设用地总量反映城镇、乡村等的空间需求，通过以人定地、以产定地、以水定地、以地定地等方法，解构建设空间的国家和省级战略、基础民生和文旅发展等空间需求。耕地保有量反映了农业空间需求，结合粮食自给率、经粮比和粮食作物复种系数等指标构建预测模型。林地保有量反映了生态空间需求，因此可综合考虑征占用林地规模、新一轮退耕还林方案和生态修复重大工程等指标构建预测模型。水资源核心指标选取省级约束性指标—水资源总量作为区域发展、相关规划制定和项目建设布局的刚性约束，并结合人均用水定额、行业单位用水量等指标构建预测模型(表3)。

表 3 各类资源总量测算模型

空间资源结构直接反映了分类空间结构的落实情况，并与空间格局关系紧密。为锚固生态空间内生态廊道、生态功能区和生态节点的生态功能，需要对林地、湿地等进行结构调整，并优化生态用水等水资源结构。为满足农业空间内的农业生产功能，需要进行土地资源结构调整，优化农业用水结构。为推动高质量城镇空间的发展，需要对建设用地、基础设施用地等用地的结构进行调整，优化地表水、地下水、非常规用水的水资源结构。

调整空间资源流向是落实空间格局调整，解决资源矛盾的直接途径。各类资源矛盾冲突本质上是对空间资源的争夺，需要基于上述价值导向和冲突解决规则进行梳理，通过对资源流向的调整，解决资源和空间矛盾，进而落实空间格局调整和优化的要求(图7)。

图7 调整空间资源流向解决空间资源矛盾的方案

空间资源供给是空间格局可实施的最直接手段，需要构建“需求—供给—实施监管—评估奖励”的全周期资源要素配置体系。一是建立需求和供给的匹配，实现“人—地—水—产”的匹配，将土地供给与人口集聚能力、产业发展水平、水资源和土地承载能力等进行匹配验证，并基于“双评价”、耕地占补和水田占补对土地资源供给方案进行空间验证，确保资源供给能落地、能实施。二是加强土地资源实施端挖潜，实现多渠道供给。一方面，通过刚性管控和自上而下地分配指标来倒逼存量用地的盘活利用。另一方面，由于省级国土空间规划实施的行政层级较高，具备政策设计和规则制定的优势，应通过设立机动指标和激励机制，增强资源供给的弹性，鼓励地方转变资源利用方式，自下而上地争取指标奖励，进一步优化土地利用结构和资源利用方式，以上措施有利于国土空间规划的实施，实现规划的良性运转和弹性互动(图8)。

图8 空间资源要素全周期配置体系

面向新时期国土空间规划可实施性导向和省级国土空间规划协调性要求，应根据行政单元、功能地域充分落实开发保护格局。通过以指标、控制线、分区、名录和政策为主的有效传导手段，将相对抽象的空间格局和规划意图向专项规划等进行横向传导、向市( 县) 等进行纵向传导(表4)。

表4 纵向传导要点

充分发挥行政地域单元在空间治理工作中的主体性，通过主体功能区实现空间格局的有效传导。重点处理好三大方面内容的传导落地：第一，行政地域单元应与“点”“面”“网络”空间要素进行充分衔接。将空间格局确定的中心城市、都市圈、城市群等地区优先划入城市化发展区。空间格局确定的生态屏障、生态功能区、农产品主产区等地区优先依次划入重点生态功能区和农产品功能区。第二，行政地域单元应与“线”“轴”空间要素尽量衔接，保障轴向上主体功能的连续一致。第三，通过主体功能区的3类分区、4类名录实现各项政策和管控要求的有效传导。

功能地域传导与落实是通过划定具有相同功能，具备强制性、永久性、优先性保护和发展的管理需求的实体空间控制线，包括生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界3 条控制线，部分文化资源富集地区还有历史文化保护控制线等其他控制线。以上控制线应根据所处经济区位优势和空间本底潜力进行差异化划定。

省级国土空间规划的空间格局构建，应侧重全域空间、开发保护和解决空间矛盾。空间格局构建应主要遵从以下3个逻辑：

从研究视角上看，对空间内生秩序和空间开放系统的解读解决了空间内部和外部性融贯连通的问题。从概念内涵上看，空间格局的表象是空间结构，空间格局的本质是空间载体、空间传导和空间价值，空间载体是附着在空间上的资源，空间传导是各项空间治理手段，空间价值是空间数量和空间质量，三者构成了完整的空间格局内涵。

省级国土空间格局构建遵循省级规划的协调性特征，因此本文研究的重点是空间格局的内生秩序和开放系统之间的融会贯通，虽然也涉及国家发展规划与国土空间规划的相关内容，并就两种规划在空间格局构建上的目的、相互关系和衔接关系进行了论述，但是并没有进行深度解读和系统展开。同时，本文重点关注了省级国土空间规划的向下传导和输出，对自上而下的国家向省级的传导关系没有过多涉及，有待后续进一步深化研究和不断完善。

*文章全文详见《规划师》2021年6期。

引文格式：卢庆强，尚嫣然，崔音．省级国土空间规划空间格局构建逻辑与技术体系[J]．规划师，2021(6)：11-18．

本文来源：规划师杂志