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党国英：关于乡村振兴的若干重大导向性问题

教务部 2021-09-04

党国英，经济学博士，现任中国社会科学院农村发展研究所研究员，乡村公共服务研究创新团队首席研究员、博士生导师。

乡村振兴战略的实施将对中国城乡社会经济发展产生重大长远影响。乡村振兴战略的总目标确定以后, 如何真正落实好相关政策, 是一个重要的现实问题。本文认为, 城乡关系的演化及乡村发展有其规律, 认清规律, 因势利导地推进乡村振兴, 才能在乡村振兴战略实施过程中少出偏差, 避免发生基本导向性问题。笔者基于对世界农业、农村发展的思考以及对近期各地出台的乡村振兴具体政策的考察, 提出并讨论了推进乡村振兴战略过程中, 与社会、经济、政治的效率、平等、可持续发展有关的重大导向性问题。

一、如何应对农业规模经营“天花板”

与农民增收的矛盾

大部分发达国家农业专业化水平很高, 家庭农场的经营规模很大, 但家庭农场的兼业收入仍然十分重要。以美国为例, 在农场主的平均收入中, 地头农业生产 (on-farm) 的收入占总收入的比重从1960年的50%左右下降到目前的15%左右。1这意味着, 美国农场主的收入大部分来自地头生产以外的其他领域 (off-farm) 。欧洲与日本的农场主收入构成大体也是如此。这种情况实际上反映了现代农业经济的如下特点。

第一, 农场主家庭的经营规模虽然越来越大, 但规模变化与农场主的收入变化并没有形成水涨船高的关系。从理论上来说, 在充分竞争条件下, 同一水平的劳动者无论从事何种职业, 在足够长的时间里, 每一个工作日的收入会趋于一致。同时, 劳动生产率提高与单位商品的价值量 (价格) 成反比的规律也在起作用, 农场规模越大, 资本、技术、装备水平越高, 单位产出的成本越低, 农场主越能接受较低的竞争价格。发达国家资本价格 (利率) 也有一个缓慢下降的过程, 并成为拉动产品成本下降的因素。总之, 竞争产生的群体游戏, 使农场规模有一个加速成长的过程, 但它并没有成为农场主增收的主要因素。

第二, 农场经营规模也有一个“天花板”, 只是刚性不强而已。数据表明, 美国大农场经营规模的增长率在2012年之后明显下降。2农业的季节性和农业设备的边际效率下降规律决定了家庭农场规模过大会出现“规模不经济”, 同时, 农业生产的不确定性因素较多, 监督成本较高, 相当多的农业生产项目不适合雇工经营, 农场主增收遇到“天花板”。

第三, 政府补贴对农民收入的构成有一定影响, 但对提高经济效率没有明显促进作用。笔者注意到, 发达国家的恩格尔系数与政府对农民的财政支持力度 (按农民收入占比计算) 大体成反比。2017年美国联邦政府的食品与农业支出占财政支出的比例约为3%, 其中, 约75%用于居民的食品补贴, 投入农业生产的资金每亩地约为80元人民币, 能直接影响农民收入的比例约为20%。3日本财政支出中, 农业占比较大, 每亩地的分摊额远超中国, 但近年来日本的恩格尔系数不降反升, 达到26%左右, 是美国的2倍。总之, 政府大量的支农支出不利于农业经济发展, 长远看不利于农民增收。

第四, 农民增收的主要渠道越来越集中于直接农业生产以外的农村产业链的价值创造和分配。按以上分析, 如果地头农业生产特别是种植业生产, 不容易使农业收入成为农场主的主要收入, 使其总收入达到全社会平均水平, 且政府补贴不足以弥补差额, 那么, 农场主就不得不在非农产业兼业来提高收入。从价值增值看, 食品产业链大于农业产业链, 农业产业链大于农村产业链。美国农村产业链的价值大约是地头农业的10倍以上, 在规模总收入中的占比接近美国的恩格尔系数以及美国农村人口在总人口中的占比。美国和欧盟国家的农村都居住着大量非农业人口, 农户兼业不必背井离乡去远处城市打工, 农村产业链的价值延伸空间可以使农户通过就近兼业得到超过地头农业的收入。在发达国家, 控制农村产业链的重要主体是规模巨大、既能在国内农产品市场上执牛耳也能在国际市场上纵横捭阖的农户合作社, 合作社经营已经是农户收入增长的主要渠道。目前世界排名前10位的国际乳业巨头中, 有7个与合作社有密切联系或者原本就是农户合作社。有的合作社跨国吸收会员成为国际性合作社, 通过资本结构和分配关系的改革, 经营效率与一般跨国公司并无二致, 可以说, 大型合作社在世界市场上就是跨国公司。

发达国家的农业、农村经济运行情况, 应当引起我们对中国现代农业发展导向的思考。依靠农业经营规模的扩大, 中国农户能否解决收入难题?如果中国实行以家庭农场为农业经营主体的制度, 农户不兼业就可以消除城乡收入差距吗?答案是否定的, 但不推进农业规模化经营, 维持小农经营格局, 更难以提高农民收入水平。未来中国大量的职业农民也需要兼业, 但不是“候鸟式”的兼业, 应该是高度依从农村产业链的就近兼业。目前, 中国尚未形成适应这一要求的导向性政策思路。中国现有200多万个农民合作社, 平均每个行政村几个, 但真正意义上的合作社凤毛麟角, 虽然名称叫合作社, 因其规模过小, 无法在农村产业链中开展经营活动。中国农村产业链中真正活跃的是农业龙头企业, 实际国有的国家供销合作总社、国家烟草局, 私营的温氏集团、伊利集团、双汇集团, 都是活跃在农村产业链上的企业, 它们固然对推动中国农业产业化发挥了重要作用, 但不是以农民为社员的合作性经营组织, 而是国有资本或社会资本控制的一般企业。

为真正建立农民分享农村产业链价值的机制, 在农民收入增长与国家经济增长之间形成强有力的纽带, 今后的改革应形成下述政策导向:

一是要坚定地推进农业规模化经营, 不断提高经营水平, 实现小农户向家庭农场的转变。不能把小农户看作现代农业的长期基础。小农户不可能真正与合作社形成紧密的利益联结, 由小农户构成的合作社不会是真正的合作社。要改变对合作社的理解, 不能把当代农民合作社混同于改革开放前的农业合作社。

二是推进农民合作社跨行政区发展, 培育跨省市的巨型合作社。相较于中国200多万个农民合作社, 美国仅有几千个, 欧盟内部农业发达国家的合作社也只有十余个。合作社机制必须改革, 资本构成及分配关系不必拘泥于旧的合作社传统, 而应大胆地吸收跨国公司的经营机制。

三是探索将有条件的农业龙头企业由国资或私人公司转型为农民合作社。这种转型需要顾及国内相关参与者的利益以及国际贸易规则, 是一项较复杂的工作。

四是调整有关城市布局的引导政策, 特别注意通过多种政策引导可能崛起的巨型合作社总部驻扎农业产区, 方便农户就近从事农村和农业产业链上的各类工作。

二、如何应对专业农户居民点小型化与

公共服务规模化要求的矛盾

近年来, 中国农村研究越来越重视城乡居民在公共服务方面的平等问题, 乡村振兴战略规划也主张在农村地区积极部署公共服务设施。城乡基本公共服务均等化已经成为农村发展的一项基本政策。与欧美农业发达国家的相关实践做比较, 笔者发现, 我们对这项政策的理解存在偏差。

理解乡村公共服务设施建设的意义, 要从对乡村性质的认识开始。与欧美发达国家相比, 中国缺乏有关城乡区划的合理政策, 城乡边界不清, 对政策的实施有不利影响。

欧美城市与乡村的人口分布状况, 可以从政府机构对相关概念的定义及学术文献的隐含定义中看出端倪。这种定义和讨论在各国均不相同, 甚至同一国家不同时期也不相同。如美国人口普查局把人口规模小于2500人的独立小镇定义为乡村地区, 不论其是否具有城市建制。4事实上, 美国不同州对建立一个具有法人资格的“城市”的规定不同, 对人口规模的要求也不同。美国政府机构, 包括美国人口普查局以及政府管理与预算局, 出于工作目标的不同, 对乡村也有不同定义。

在关于乡村的多种定义中, 一个共性是将乡村看作人口密度很低的地区。对于典型的农业生产功能区, 欧美学者倾向于将其看作除道路和电力设施之外, 基本没有公共服务设施的区域。这一特别定义具有合理性。对于规模化经营的农场, 农场主分散居住十分必要。但很多公共服务设施的建设和维护有规模经济的要求。在分散居住的居民点, 政府不必设立学校、医院和其他文化服务设施, 通常也不会建立污水处理管道系统, 道路只做简单的非硬化铺装, 甚至可能不会铺装道路。如住在日本北海道农村地区的非农业居民通常不会与较大的农场主做邻居, 他们更倾向于聚居在历史悠久、交通便捷的地方。非农业人口与农民混合居住是人口布局演化水平较低的一种情形。

农业生产功能区不可能大幅度向远延伸, 也不可能远离能够最低限度承载主要公共服务设施的人口聚居点 (如按行政区划分类的中国县以下的镇区、美国政府管理与预算局划分的micropolitan areas) 。在城乡自然演化趋势下, 镇区的辐射半径最好在30分钟车程内。6这种人口分布格局不仅有利于提高农业的现代化水平, 还能解决城乡公共服务均等化问题。

概括地说, 在欧美发达经济体, 涉及基本权利的公共服务, 例如居民社会保障, 不需要考虑地理和空间因素;涉及设施建设的公共服务, 只是在较大空间尺度上实现公共服务均等化, 小的空间上并不追求均等化。基本趋势是, 除简易道路 (有条件的地方包括电力和自来水) 之外, 专业农户或农场主在不同规模的城市必须与城市居民共享公共服务, 而不是在家附近获得便利的公共服务。这是农村公共服务事业发展中兼顾效率与平等的合理路径。

中国推进乡村振兴战略应该重视在乡村公共服务中兼顾效率与平等。解决好中国问题的前提是对未来中国城乡人口布局作出正确判断。未来中国还会有三、四亿人口生活在农村, 7高峰期的人口总量约15亿, 如果乡村人口达到3亿, 意味着城市化率约为80%, 这已经是发达国家的城乡人口布局特征。在农村人口中, 非农业居民会倾向于到规模较大和公共服务设施较好的居民点居住, 如中国现有的大部分建制镇。按现有统计口径, 中国人口迈向15亿时, 还有3亿人口进入城市。在农村的3亿人口中, 约1亿农业从业人口分布在拥有传统名称的大约600万个居民点上, 8这种平均四、五户人家的小型居民点不需要财政提供道路、供水和供电以外的公共服务。另外2亿非农业人口大部分会集中居住, 形成约万人规模的镇区, 需要建立小学、医院、文化体育设施以及行政服务机构, 维护成本相对低廉。

中国的现实情况是, 每一个行政村的人口平均不到1000人, 这既不是适合现代农场主居住的小型居民点, 也不是有效建设和维护公共服务设施的万人左右的大型农村居民点, 更不是小城市, 而是一种不稳定的规模状态。长远看, 居民区的数量会大幅度减少, 大部分会分化为小型专业农户居民点和万人左右的镇区。乡村振兴中的公共服务设施建设要高度重视这种分化, 建立这样一种理念:未来让大部分专业农户到附近的城市或镇区获取公共服务, 而不是把所有专业农户集中起来获得公共服务, 更不是给小型专业农户居民点提供完善的公共服务。只要专业农户居民点与城镇的距离平均在半小时车程内, 这种机制就可以有效运行。

笔者调查发现, 因人口规模小, 农村居民点公共服务的投资效率和服务水平很低, 如因污水量不足, 有些村庄的排污管道及污水处理设施难以正常使用;因铺装的道路使用率低, 有农户把路面挖走, 粉碎为碎石卖给筑路商;农村放电影时普遍观众少, “农村书屋”门可罗雀。长远看, 与人口规模不适应的公共服务投入, 不能吸引农户留在农村。如果不能根据城乡人口布局合理安排乡村公共服务, 会造成极大浪费。图1证明了这一判断。

图1 城市化率、工资率与农村人口转移的变化

假设: (1) 农户的工资率随城市化水平提高而提高, 农村人口减少, 规模经营水平和劳动效率提高, 农户的工资率为F1; (2) 城市工资水平的提高由外生变量决定, 城市工资率为C1。

在城市化率R1时, 政府通过建设农村公共服务设施提高了农民的实际收入, 使农民的实际工资水平达到F2。此时, 两种工资率相等, 城市化率暂时稳定在R1, 低于没有政府投入时的均衡城市化率R2。

随着城市工资率进一步提高, 达到C2, 两种工资率出现新的均衡, 城市化率稳定在R3。但在C1变化到C2的时间段里, 乡村人口减少, 维护乡村公共服务设施的成本上升, 品质变差, 农民的实际工资降低, 假设农民工资率降回F1, 则城市化率不是稳定在R3, 而是提高到R4, 由此, 产生两个消极后果: (1) 11农民向城市转移变得不均衡, R1—R2之间因农村公共服务设施改善而推迟进城的农民, 在后期R2—R4之间进入城市; (2) 12这种情况下实际上形成了国民财富的损失, 如图中a、b、c所示。

三、如何应对恩格尔系数下降要求与

发展多功能农业的矛盾

恩格尔系数下降得益于现代经济的发展。如果恩格尔系数降低到15%以下, 不仅食物便宜, 还有利于政府利用食物购买补贴的办法帮助贫困人口, 改善其营养状况, 消除代际贫困现象。中国目前的恩格尔系数是30%左右, 为了达到富裕社会的标准, 恩格尔系数还需要下降, 但农业的多功能导向可能与恩格尔系数下降产生矛盾。

从欧美国家的经验看, 大宗农产品实现规模化经营, 有利于提高劳动生产率, 降低农产品生产成本, 从而降低恩格尔系数, 乡村旅游业和一些高附加值农业, 可能不利于提高农业的总体效率, 使恩格尔系数难以下降。

产业成长有其规律: (1) 在较长的时间里, 同等水平劳动力的日工资相近, 农业领域尤其如此; (2) 食品之间的可替代性较高, 劳动生产率提高缓慢的食品会成为奢侈品, 一些农业产品看似单位价值高, 但有可能退出市场, 如欧美国家的农业竞争保留了劳动生产率高的生产品种, 而劳动生产率低的品种则退出了市场。随着科学普及程度的提高, 食品之间的边际替代率会更小。在农业发达国家或地区, 真正劳动生产率较低的有机农产品占比并不高。有机农产品在欧盟发达国家的种植面积不超过总面积的10%, 美国有机食品的销售额在食品销售总额中的占比为4.2% (2014年) 。若统一为农业GDP指标, 这个数值还会更小。如果重视大宗农产品的安全无公害生产, 有机食品对普通食品的替代性就会下降。

农业观光旅游是发展多功能农业的重要模式。贫困地区的政府官员更重视乡村观光旅游对脱贫的效力。但从学术研究看, 这种效力未得到证实。Deller分析了1990—2000年美国乡村的贫困率变化情况, 发现乡村休闲旅游在解释贫困发生率变化方面的作用很小。

对工商业发达国家而言, 过分发展乡村旅游甚至对农业经济有一定负面影响。如有学者认为, 日本对乡村旅游的促进政策导致农业发展存在严重问题。乡村旅游业在第二次世界大战后初期对保持和提高日本农民收入发挥了一定作用, 但随着日本经济的崛起, 大量旅游者改赴日本国外旅游, 乡村旅游业发展减速, 对农业产生的影响却难以消除。一方面经营旅游业的农户不愿意推动土地流转, 致使土地细碎分割, 难以形成规模经营;另一方面城市与农业区在空间上相互交错, 使日本 (特别是几个都市地区及周边) 难以形成中国农业“小农户+社会专业化服务”的经营体系。日本的小农场主拥有较先进的现代化机器设备, 但绝大部分只适用于小块土地, 大型机器很难通过城市街道转移到另一个农场。这种多功能农业还造成农场土地价格上升, 使一些事实上脱离农业的居民不愿意转让土地, 日本农业被“园艺化”, 经营成本提高, 致使农产品价格居高难下, 恩格尔系数上升。日本总务省的家庭收支调查 (2人以上家庭) 显示, 2016年日本的恩格尔系数平均值超过26%。1993—2013年, 日本的恩格尔系数一直保持在24%以上, 显著高于欧美发达国家, 2014年后更是快速上升。如果没有农产品对外贸易的补偿, 日本的食品供应情况会更加严重。

我们有理由为中国农业在未来一定时期的“园艺化”担忧。一是城市房价居高不下, 在大中城市务工的农民居住环境差, 粮食主产区的留守老人或妇女成为土地看守人, 土地流转的意愿不高。二是农村居住环境逐步改善, 乡村旅游业和养老产业的发展降低了农户土地流转的意愿。农民与逆城市化人口混合居住, 使一些村庄占地规模扩大, 连片土地有可能被居民区分割, 增加了农业生产使用大型农机的难度。乡村振兴战略实施过程中, 一些地方政府的农村基础设施投入预算呈现“软化”或“政治化”特征, 使一定时期里可进城的农民不愿意进城, 一些农户即使在县城买了房, 在农村照旧盖房, 阻碍土地流转。笔者调研不同地区的“农业综合园区”发现, 大量非农业设施与农地夹杂布局, 降低了农地的连片性, 甚至有地区在占地二、三百亩的农业综合体中部署多项需要使用硬化地面的项目。三是地租率过高影响农业规模经营。高价的工商用地对农业用地的地租有牵动作用, 在高地租的压力下, 投资人倾向于“高附加值”农业, 银行向投资者贷款, 形成农业经营风险。

因此, 需要对多功能农业有一个权衡。首先, 要确立国家重点支持大宗农产品生产现代化、市场决定农业衍生功能的方针。农业的衍生功能固然要发展, 但政府财政支持要慎重。其次, 要适当预判农村各类居民点的前景, 调整农村居民点布局, 实现规模化的农田连片经营。可以通过有分别的农村基础设施和其他公共服务项目建设政策, 引导“逆城市化”居民与专业农户分开居住, 提高前者的集中度, 使后者逐渐形成小型居民点。最后, 要建立放管有度、分权合理的土地规划管理政策体系和运行机制, 提高农村土地用途的可预期性, 降低农业地租, 使地租真正反映各类土地的稀缺性。适当归并、整合现行几种土地保护区的政策设置, 强化与大宗农产品生产相关的土地的保护。

四、能否实现城乡社会本质无差异

乡村振兴战略针对的是消除城乡二元结构、实现城乡协调发展这一根本任务。完成这一任务需要对政策导向作出判断。城乡协调发展机制要从效率、平等和社会可持续发展这几个约束条件去定义。

1. 城乡协调发展的效率机制

如果要素投入不同的领域能获得大体相等的边际报酬, 就可以实现要素配置效率最大化。农业是国民经济的一个部门, 要素在农业部门投入的边际效率不能长期显著低于其他部门。人们把农业当成一个特殊的部门, 认为其中存在“必要的闲暇”, 将其看作有效工作日的一部分, 允许农业存在低劳动生产率, 这是一种错误的认识。如果农民只能远离家乡兼做其他非农业劳动, 但出于就近观察农产品生产的必要而牺牲兼业机会, 就可以看作一种必要的低效率。如果不存在政府对城乡人口布局的不合理干预, 非农业投资者就会形成寻求廉价劳动力的竞争, 产生适合农民兼业的产业布局, 建立城乡各部门同等劳动者单个工作日收入均等化的机制。

关于小农存在意义的认识以及相关政策的推进影响了上述机制的生成。小规模农户的存在是事实, 但对这个事实的判断有一定失真。在农业主产区, 特别是粮食主产区, 实际农业经营者是服务专业户。拥有承包地的农户从事农业生产的时间越来越少, 成为“地畔农民”, 由家庭的老人或妇女“守房守地”。他们不仅是“伪小农”, 还是“在家地主”, 不愿意将土地流转。农业收入占家庭总收入比重越小的农户, 越倾向于成为守着土地但不从事农业生产的特殊农村居民。

真正的小农也大量存在。有学者认为, 小农能给社会带来“外部收益”, 但事实上, 大农场比小农户更容易采用循环农业技术。小农构成的熟人社会也不如想象中美好, 尤其是低收入水平的熟人社会, 容易产生人身依附, 难以保护隐私。

因此, 小农需要相当长的时间才能在整体上转化为农场主, 但不能因为时间和过程较长, 就将小农这一庞大群体固化。

2. 城乡协调发展中的国民收入公正分配机制

通常把效率与平等看作一对矛盾, 其实, 如果定义平等时考虑到产生收入的投入因素, 平等与效率并不矛盾。与效率发生冲突的是平均主义分配。一般而论, 在国民收入的初次分配中, 即要素市场的交易环节上, 让市场发挥调节作用, 可以保证效率。政府如果干预, 也应是通过增加教育投入提高劳动者技能, 通过产业升级提升各行业的工资水平。其他直接干预要素价格的行为, 都会损害经济效率。

对于初次分配之后仍然存在的收入差异问题, 理论上通常认为不存在满足利益最大化的经济均衡。如果要在国民收入再分配中发现公正性, 需要引入其他不同的参照系, 例如, 把“共同体命运”作为分析基础。笔者尝试提出一种国民收入再分配的“公正解”, 并做一定的延伸分析 (见图2) 。

图2 转移支付中的平等与效率

假设富人的收入会通过政府的转移支付, 成为贫困人口的收入。在双方效用一减一增的过程中, 边际效用递减;富人效用减少过程中, 边际效用递增, 符合边际效用规律。二者效用之和, 有一个最大值, 此时, 最大值对应的转移支付率, 是体现社会利益的“均衡点”。但这并不是真正的主流经济学通常说的均衡, 因为在这一过程中, 富人的利益最大化是不给贫困人口钱, 贫困人口利益最大化是把富人的钱全部转移过来。可以假设, 在这一过程中, 富人与贫困人口之间发生“尊敬”或“名望”交易, 即贫困人口得到钱财, 富人得到名望。这个假设其实有普遍的现实性。但名望的交易多在熟人社会有效, 在大尺度的社会里, 实现转移支付要依靠来自国家的压力。

中国城乡间的收入分配有特殊性。在理论上形成的关于国民收入总体分配的公正性条件, 如果用来分析中国的城乡收入差距问题, 要考虑更多因素, 也容易发生导向性问题。笔者调研发现, 如下三种情形值得注意。

一是广泛动员各类组织和企业扶贫, 存在预算软约束或政治约束的问题。抽象地说, 容易发生直接干预要素市场价格的问题, 如重庆的“地票制度”, 不同区域的土地, 形成同样的地票价格, 没有反映土地的稀缺性, 但重庆政府认为, 这有利于帮助偏远地区的贫困人口。笔者认为, 在经济活动中发生的土地交易, 价格应由市场决定, 对农村贫困人口的帮助应该借助国民收入的再分配渠道。

二是帮助农村贫困人口脱贫的机制存在问题。在村庄中开展的慈善、扶贫活动应借助熟人社会的“名望交易”机制, 由村庄里走出去的富人做扶贫行为的主体;对村庄贫困人口的一般性帮助, 应借助各类社会保障制度, 由政府作为行为主体。现阶段广泛推行将“壮大集体经济”产生的收入, 作为村庄居民福利增长的来源, 但村庄没有预算严格的公共财政, 这种做法实际上是“政企不分”在农村的表现, 应予改变。

三是如何帮助农村分散存在的“顽固性”贫困农户。社会中存在这样一种荒诞的判断:把贫困与懒惰、劣根性等似是而非的概念联系在一起。绝大多数情况下, 人们会对贫困人口形成刻板印象, 甚至会编出很多模式化的故事, 以讹传讹, 将其格式化、类别化。从进化论的观点看, 世界上不会存在把好吃懒做当作价值追求的人。假设有过这种人, 他们也会面对很多生存难题, 基因有效扩散的概率很小, 即使基因有变异, 淘汰机制也会使变异人群限制在很小的范围内。贫困是一个相对概念, 绝对贫困在世界范围内各不相同, 相对贫困则比比皆是。贫困的发生有三种情形:第一种情形如普通美国人比墨西哥人总体上要富裕, 是因为他们完全不在一个生产系统中, 美国人处在高度专业化的社会分工系统中, 能低成本地生产大量商品, 实物工资水平更高, 墨西哥则完全相反;第二种情形与歧视有关, 如印度的私营企业不愿意雇佣低种姓人群, 按照法律规定, 政府部门必须雇佣低种姓人口, 却通常将他们安排在低收入岗位上, 这种情形在新兴部门有所变化, 但总体上还很严重, 被歧视的人群往往不容易摆脱贫困;第三种情形则与健康状况有关, 有学者指出, 贫困人口的身体疼痛指数更高, 他们睡眠不好, 晚上醒来的次数更多。此外, 贫困人口易于吸食麻醉类物质也与身体状况有关。

以上三种情况的发生还可以再追溯深层次原因。一个高度集权的社会可能由少数人垄断各种经济资源, 市场公平交易受到限制, 社会分工难以扩张, 普通人很容易陷入贫困;市场不发达, 凝固的社会等级秩序不容易受到冲击, 贫困人口的境况不易改善;社会流动性弱, 地方性不良习惯使一部分人难以摆脱病痛。

第三种情形下的贫困人口, 就是脱贫很难的“顽固性”人口, 他们不适合居住在农村, 政府应将他们安排在城市适当的岗位上, 但这不是目前脱贫、扶贫工作的导向。推进城乡协调发展的正确导向, 应是逐步将农村地区转变为三种人居住和工作的区域:第一种是专业化水平比较高的农民, 如农场主;第二种是在农业产业链其他环节工作的人群, 他们已经不是严格意义上的农民;第三种是对农村有特殊偏好的“逆城市化人口”。第一种农村居民适合分散居住, 后两种居民适合适当集中居住, 居民点大小应尽可能达到能够支撑基本公共服务设施有效运行的规模。

3. 城乡协调发展中的社会可持续发展机制

所谓“乡愁”即“社会友好”感受。决定“乡愁”能否生成的因素很多, 其中之一是一定空间的人口密集程度。中国学者关于这方面的研究较少, 甚至没有对“社会友好”“乡愁”的合适的翻译。“乡愁”本来是公共品, 但正在成为必须“交易”的对象, 城市不能承载“乡愁”, 要花钱到农村去“购买”。能不能让“乡愁”成为城乡居民共同的免费物品?这也是一个很重要的导向性问题。

城市居民的居住环境过于拥挤, “社会友好”感难以生成。居住过于拥挤时, 人们的工作业绩会显著下降, 形成挫折感, 性情沮丧, 失去创造活力。中国城市的平均人口密度不算高, 但居民区的密度非常高。有利于居民心理健康的容积率不应超过2, 平均在1.5左右, 但中国居民区的容积率超过5的情形十分多见。可见, 中国的土地规划管理制度存在问题, 但与“人多地少”毫无关系。

“乡愁”的城乡不对称分布, 长期看是一个严重的问题, 这是城乡发展中的“城市失败”。要解决这一问题必须深化城乡规划管理制度改革。

五、延伸讨论与结论

在工业革命前的几千年中, 气候等因素发生变化, 人口就会迁移, 并且常常引发战争。草原民族向农业区迁移的过程更是一部血腥历史。战争是政治的继续, 在传统农业社会是一个常态。农业领域集中了大量人口, 劳动力过度供应, 难以产生对劳动替代技术的需求, 形成低劳动生产率陷阱。经过“圈地运动”, 英国大量公地被开发, 实现了私有化, 改善了人地比例, 产生了对劳动替代技术的需求, 也为英国工业革命扩大了工业品市场。这是英国农村人口明显增加的过程, 而非农村人口被驱赶到城市的过程。英国工业革命及其向欧洲大陆的扩展产生了人类历史上最大规模的人口迁移。这种没有引起争夺土地战争的人口迁移, 根本性地改变了人类历史。成功实现工业化的国家, 城乡居民福利差距都经历了形成、扩大、消失的过程, 这也是脱离农业的人口进入城市由慢到快、最后逐渐趋缓的过程。工业革命后也有战争, 但战争与人口迁移不再关联, 新的人口迁移是由农村走向城市。工业革命以及此后连续发生的技术革命不断助推城市迸发活力, 农业中的劳动替代技术持续进步, 食物相对价值降低, 为福利社会的形成奠定了物质基础。食物廉价还减少了人的依附性, 扩大了自由, 实现了社会转型, 为政治民主奠定了社会基础。工业革命使社会分工国际化, 市场将不同国家紧密联系在一起, 甚至使国家主权在紧密型共同市场中发生重组。我们由此看到了形成人类命运共同体的曙光。

上述趋势包含了当代国家城乡建设政策选择的基本要求。中国乡村振兴的政策导向要以继续推进城市化为基准, 减少农业人口, 使农业成为具有国际竞争力的行业。要将城乡社会一体化作为核心目标, 合理布局城市人口和农村人口, 建立有中国特色的城乡区划制度, 形成小型化和分散化的专业农户居民点, 构建非务农的农村人口适当集中居住的空间格局;要依照效率优先、兼顾平等的原则, 部署农村公共服务设施, 在各类城市适度均衡分布的前提下, 使专业农户更多地在城市与市民共享公共服务;要改革土地规划管理体制, 为城市承载“乡愁”开辟制度空间, 使城乡居民共同形成“社会友好”心态, 建设和谐社会。

来源：社会科学战线

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