深圳自下而上的更新方式激发了市场动力，贡献了公共服务用地与产业空间，解决了城中村违建等一些历史遗留问题。但是，在取得成功的同时，也面临碎片化开发、开发商挑肥拣瘦、蓝绿空间和文物保护缺位、容积率过高公共利益受损、结构性失衡等困境。

▲ 图 | 深圳市城市更新的困境

资料来源：深圳市坪山规划和自然资源研究中心。

因此，城市更新迫切需要政府从宏观层面进行整体统筹，避免“市场主导”中的“市场失灵”。本文在梳理深圳市城市更新经验和困境的基础上，总结了城市更新片区统筹规划思路、主要内容和创新；并以深圳市坪山区坑梓为案例，介绍了片区统筹的详细做法，希冀为未来城市更新实践工作提供启示和经验借鉴。

▲ 图 | 《深圳特区报》报道片区统筹“坪山经验”

资料来源：2019年3月《深圳特区报》A8版。

▲ 图 | 片区统筹“三大统筹”关系

▲ 图 | 空间统筹工作内容

资料来源：深圳市坪山规划和自然资源研究中心。

构建以“净拆建比”为核心、多指标协调的利益统筹规则，统筹各单元的预期收益。所谓“净拆建比”，是指项目商品性建筑面积（含小型配套商业，不含配套公共服务设施、配建保障房等）与拆除范围内现状建筑面积的比值。基于“少拆少建、多拆多建、权责平衡”思路，构建经济测算模型，以项目成本利润率15%为目标，保障项目经济可行和市场公平。

▲ 图 | “净拆建比”规则

资料来源：深圳市坪山规划和自然资源研究中心。

▲ 表 | 基于利益统筹的各片区开发量测算(只列出部分单元)

资料来源：深圳市坪山规划和自然资源研究中心。

片区统筹规划对各更新项目的实施时序、实施方式进行统筹安排，梳理前期运作进度、推进难题，引导各主体按时间节点推进前期工作，保证各更新项目有序实施。通过编制统筹时间与空间两个维度的实施方案，统筹公共用地移交与项目开发建设时序。

▲ 图 | 项目开发建设时序统筹

资料来源：深圳市坪山规划和自然资源研究中心。

通过空间统筹系统构筑历史人文生态特质的空间格局，依据历史建筑保护级别及要求，区别活化使用原则与策略。在政府、市场共同协商下，确立市场主体开发活动中的文物保护责任。坑梓案例片区内新乔世居、龙田世居等重要文物得以保护，保留活化历史建筑方案获得市场主体与城市更新主管部门认同。

▲ 图 | 历史人文空间格局

资料来源：深圳市坪山规划和自然资源研究中心。

通过片区统筹实现被占据蓝绿空间的腾退。差异化营造开敞空间和区域慢行路径，建设连续的蓝绿空间。依托坑梓片区周边山水资源，打造中心绿环、郊野高速绿环、休闲绿环等三条重要的慢行路线，串联尖峰岭、光祖公园、聚龙山公园等景观节点。

▲ 图 | 建设区域慢行路径

资料来源：深圳市坪山规划和自然资源研究中心。

统筹城市更新单元拆除边界，使拆除边界无缝闭合，不留硬骨头，确保坑梓片区城市更新项目连片开发。以利益平衡与文化保护、公共服务配套等责任共担为依据划定规划统筹单元，合理管控主导功能、拆除责任、公共利益移交等内容。

▲ 图 | 闭合的统筹拆除边界与规划统筹单元

资料来源：深圳市坪山规划和自然资源研究中心。

▲ 图 | 优先推进公共服务设施落地

资料来源：深圳市坪山规划和自然资源研究中心。

片区统筹规划经验对连片拆除重建等类型的城市更新具有一定的借鉴意义。片区统筹规划转变了以往政府在城市更新中“积极不干预”原则，坚持城市更新中市场主体地位，充分发挥社会资本的积极性。政府作为裁判员，统筹各市场主体利益平衡、责任分担、风险共担。

片区统筹建立了空间统筹、利益统筹、实施统筹三位一体的规划编制思路，旨在应对市场主导的城市更新中存在的单元不闭合、碎片化开发、利益分配不均、公共利益用地难以保障等问题。空间统筹规划构建连续的蓝绿空间与人文历史空间格局，提升城市整体功能与风貌，利益统筹规则的建立保证了各个市场主体的利益平衡与责任共担，实施统筹从时间与空间维度制定实施方案，保障公共利益设施用地优先落实与集中连片开发。

▲ 图 | 片区统筹与相关规划关系

资料来源：深圳市坪山规划和自然资源研究中心。

本文撰稿：戴小平  许良华  汤子雄  陈义勇

来源：城市规划