城市规划在本质上是人类对城市发展的一种认识，是城市发展的客观过程的一种反映，在此关系中，城市发展对于城市规划具有绝对的决定性作用。因此，城市规划是一个适应的过程，是对城市发展的不断适应。城市规划的作用只有在此前提下才能发挥，也就是说，城市规划并非是一个自在自为的过程。城市的发展有着远为深刻的社会、经济、政治等方面的原因，城市规划要与城市的发展相适应也就必然要受制于如此种种的因素。城市规划发展的历史已经证明，规划过程中所使用的技术、话语及其制度的形成、推广、完善和发展，均是由社会整体的发展所决定的。因此，规划本身就是历史的产物(Fischler,1995;Perry,1995)。

城市规划所拥有的对城市建设和发展的引导和控制作用的权力，并不是与生倶来的，而是由社会决定的，是社会运行机制中的一个组成部分。它能拥有什么样的权力，发挥多大的作用，并不是由城市规划系统或城市规划的体制所能确定和赋予的，尽管这种权力和作用关系在城市规划体系和制度中得到体现并在其中具体化，但这类关系形成和发挥作用的关键则在于规划体系和制度之外(Foucault,1983)。Booth(1995)通过对法国、英国和香港等的城市建设管理体制的研究，得出了管理体制是由特定的政治、立法和行政制度等方面的因素所决定的结论。

基于以上原因，城市规划在历史形成的过程中所确立的作用对象也是有限度的，主要集中在城市的物质空间和土地使用方面，尽管在空间和土地使用上反映了城市社会、经济、政治等关系，但城市规划只能处理这些关系投射在空间层面上的相互作用，而难以甚至不可能直接去处理社会、经济、政治等关系。而这些关系本身（已如上述）对于城市规划有着决定性的作用。对此，英国环境部(DOE,circular14/85)提出，在城市建设的控制过程中，发展规划仅是一种考虑的因素，它并不能替代其它的各种考虑。

从整体而言，城市规划本身所具有的能力决定了城市规划不具备决定城市建设和开发的权力。任何城市建设和开发行为的形成都有着其自身的目的，这些目的并不依附于城市规划，而是由城市中的公共部门和私人部门的意图和决策所决定的。因此Healey(1988)认为，地方规划部门的管理权只是一种影响空间供给和设计的间接方式。Lynch(1981)在对美国城市建设状况的分析中不得不指出，在城市建设过程中起主要作用的因素是那些能够决定大型基础设施开发投资的联邦部门、跨地区部门以及大型财政机构、大公司和大开发商，地方城市规划机构只是力量较弱的行动者。