2021年11月4日，住建部发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》明确，在以下21个城市（区）开展第一批城市更新试点工作：

北京市、唐山市、呼和浩特市、沈阳市、南京市、苏州市、宁波市、滁州市、铜陵市、厦门市、南昌市、景德镇市、烟台市、潍坊市、黄石市、长沙市、重庆市渝中区、重庆市九龙坡区、成都市、西安市、银川市。

名单内的21个城市将进行为期两年的城市更新试点工作，《通知》强调了试点城市接下来的重点工作与工作方法，对试点城市的更新工作有明确定位与指导。

梳理试点城市名单我们发现，此次21个城市遵循了全覆盖原则，各大区各层级城市都有涉及，但深广沪作为最早探索城市更新的地区并未出现在本次试点名单。

我们分析，深广沪经过长期实践，其城市更新模式已相对成熟、体系完整且领先于其他城市，是未入选本次试点城市名单的主要原因。

2008年，面对新增建设用地增长空间受限、保护耕地与保障发展矛盾日益突出的现实，原国土资源部和广东省政府共同开展部省合作，推进节约集约用地试点示范省建设。

自此，广东就在全国率先开展“三旧”改造试点工作。

《广州市城市更新办法》下面有三个配套文件《广州市旧村庄更新实施办法》、《广州市旧厂房更新实施办法》和《广州市旧城镇更新实施办法》，所以，广州的城市更新又叫“三旧改造”。

2013年，国土资源部对广东的“三旧”改造经验进行全面总结，后来陆续在浙江、辽宁、上海等地推广，开展城镇低效用地再开发试点工作。

也就是说，内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、江西、湖北、四川、陕西都是可以享受有关政策的。但很多地方没有做起来。

2013年6月17日，国土资源部和广东省政府召开推进节约集约用地示范省建设会议。

2016年12月13日，经中央全面深化改革领导小组和国务院审定，国土资源部印发了《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》。这是在总结广东“三旧”改造实践经验的基础上，从国家层面对城镇低效用地再开发进行的顶层设计和总体部署。

由于广东的“三旧改造“进行得比较早，当时城镇化水平相对较低，“三旧”范围内存在着大量的违法建筑和危房，大规模拆除危房和违建不可避免。所以深圳与广州，以及广东省内的多数城市，在前期进行的城市更新工作是以拆除重建为主的，存在着大拆大建现象。

加之，广东的这些城市，市中心可进行商品房开发的土地已经极为稀缺，拆除旧村庄腾退出的土地进行商品房开发，除了为旧村改造提供资金外，还有一定的利润，能够吸引房地产公司介入，所以，广东前期进行的城市更新，主要是以房地产公司主导的，并且是以房地产开发为导向的。通过房产开发筹集的资金完成旧村改造。体现了商业性和公益性的一定程度的结合。

目前，深广沪城市更新模式发展的都比较成熟，但深圳、广州与上海的做法又存在不同。

与广东早期的大拆大建、增量扩张不同，上海市的城市更新强调“留改拆并举、以留为主”理念，又叫“城市城市有机更新”（上海提法） 在充分发挥市场主体的作用的同时，上海的城市更新也强调国有企业在其中的带头作用。上海的城市更新主要是国企主导的。

住建部在8月30日发布的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》中，明确提出了大拆大建的几个关键指标：

①原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%

②原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2

在住建部防止大拆大建的政策出台后，我们看到，上海“留改拆、以留为住”并举的模式更符合住建部的要求。

但不管是“大拆大建”的广东还是“以留为住”的上海，均不在住建部的试点城市内。因为这两个地方的城市更新做法已较为成熟。

各地的城市更新其实一直在推进，如，广东和上海的城市更新一直在进行。

另外，老旧小区改造就是城市更新的一种。我们看到，从棚户区改造、到旧城改造、到城市更新、到城市有机更新、到老旧小区改造，特征上是拆得越来越少了，这与我国的城市化水平和新型城镇化建设水平相关，与我们的存量建设质量越来越高有关。因此，各地根据当地存量建筑的情况进行的城市更新，一直在进行中。

本次《通知》试点的目的，是在国家层面的《城市更新指导意见》尚未出台之前，为了严格落实底线和要求，探索城市更新工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度，而进行的试点，是为出台国家层面的《城市更新指导意见》进行研究探索的。

因此我们看，21家试点城市很具有代表性：基本覆盖了东北、华北、华中、华东等各个区域，既有直辖市、省会城市、也有大中城市，覆盖一二三线城市，代表不同层级、不同发展阶段的城市，能为形成可复制、可推广的经验做法提供可靠参考数据。

进入试点名单内的城市，其城市更新工作将会受到各政策部门的关注和快速反馈，也容易启动各部门的协调推动机制，有利于试点城市城市更新工作的加快推进，但《通知》并未要求非试点城市暂缓城市更新进程，所以本次试点名单的公布并不影响名单外各地继续推进城市更新工作，各地正在进行的城市更新工作可继续推进，但我们不建议地方没有依据地违反住建部限制大拆大建的规定，突击蛮干。

我们建议，在新的政策环境下，要从广义的视角去理解城市更新。广义的城市更新，包括广东以拆除重建为主的城市更新，和上海以“留改拆并举、以留为主”的城市更新。上海“以留为主”的城市更新是比较符合住建部的规定的。可以把符合住建部防止大拆大建规定的项目视为狭义城市更新项目。

对于有的项目，如果所在片区的违法建筑和危房比较多，确需拆除重建，当地政府拟采取广州深圳模式进行更新的，为避免误会为违反住建部的规定，建议此类项目不再命名为城市更新项目，而是实事求是地叫做“旧改”------包含城市连片旧区改造、城中村改造、旧城镇改造、旧厂区改造，等等。

请大家注意，住建部防止大拆大建的政策中，严格控制大规模拆除的范围不包括违法建筑、危房及无修缮保留价值的建筑，这部分是可以拆除的。所以“旧改”中确需拆除重建的项目，也可以符合住建部的规定。

2016年，国务院出台《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中明确提到：“加快城镇棚户区、城中村和危房改造，推动棚户区改造与名城保护、城市更新相结合” 由此可见，在城镇化建设内容中，旧改与城市更新是并列的，这印证了我们的看法。实际上旧改与城市更新都是国家新型城镇化战略的一部分。城市更新是国家新型城镇化战略下的城市更新行动。

住建部防止大拆大建的政策，体现了保留城市的历史风貌和记忆，不搞重复建设的政策导向。同时，现实中，确实也存在大拆大建已不可行、不经济的情况。

大拆大建以大建回收大拆的成本，目前各地房地产市场发展不均衡，房地产价格有所退热，而拆迁安置补偿成本一时却难以下调，同时，国家要求城市建设限制高层建筑的比例，多重作用之下，大拆大建的效益下降，某些地方可能还会出现成本收入倒挂。

在这种情况下不搞大拆大建，虽然项目的收入可能会降低，但是项目的拆迁安置成本和建设成本也会下降。通过挖掘项目的经营价值，进行改建之后提升项目的经营价值，以长期经营的收入覆盖降低了之后的更新成本，从财务上来说，还是有可能的。另外，政府也可以给这种不以房地产开发为导向的城市更新项目进行补助补贴，从而增强其财务可行性。

从各地实践经验来看，像上海云间粮仓，外滩中央穹顶、成都的宽窄巷子等优秀项目，通过对旧片区创新赋能，是可以覆盖前期整治改建相关费用，从而达到自平衡效果。

所以，未来，以广义的视角看，城市更新有两条路，你明白了吗？

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-来源：信贷白话